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新形势下土地利用总体规划调整完善探析

放大字体  缩小字体 发布日期:2015-06-15  浏览次数:509
  摘 要:当前,调整完善现行土地利用总体规划势在必行。该文分析了土地利用总体规划面临的耕地保护形势严峻、不能适应新时期的发展战略、与相关规划衔接不够及权威性下降等主要问题,提出了摸清耕地资源家底、适当调整耕地和基本农田保护任务,坚持集约节约原则、合理安排适应资源禀赋及经济发展战略的各类建设用地指标和空间布局等,同时对探索完善有利于各类空间规划协调衔接的工作路径、编制规范和协作机制,推动土地规划立法进行了思考。a
  关键词:新形势;土地规划;调整完善
  中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731(2015)10-01-03
  1 引言
  土地规划的根本任务,是遵循人口资源环境相均衡,经济社会生态效益相统一的原则,统筹人口分布、经济布局、国土利用和生态保护,科学布局生产空间、生活空间和生态用地,促进形成合理的土地利用空间格局。20世纪80年代以来,我国已组织开展了三轮全国性土地规划编制工作,形成了分类设置、自上而下、分层控制、布局落实的国家、省、市、县、乡5级(直辖市只有4级)规划体系,乡级土地利用总体规划以用地布局落实上级下达各类控制指标,实现了由宏观调控到微观落实的管理型、实施型规划。在新的形势下,土地利用是否符合规划是依法管地用地的重要标准,土地规划的能力和水平是土地管理法治化程度的重要标志。新一轮土地规划的实施在坚守耕地保护红线、推进节约集约用地、保护改善生态环境,促进经济社会全面协调可持续发展中发挥了重要作用。但是,随着改革发展深入推进,土地利用和管理面临许多新情况、新问题,特别是二次土地调查查明的耕地、建设用地等状况与规划修编时对比发生了较大变化,现行土地规划与客观实际、发展需求之间出现了一些不协调、不适应,影响到规划的权威性和严肃性,也不同程度影响到了地方的发展,迫切需要调整完善。
  2 现行土地利用总体规划面临的新问题及原因分析
  2.1 土地资源家底不清,耕地保护形势严峻 新一轮土地利用总体规划(2006—2020年)数据库以二次调查成果为基期数据,而二次调查成果及年度变更调查成果均是以分辨率约3m的遥感卫星影像为工作底图,精度不高,加之外业成果受业务能力及工作责任心等人为因素影响,导致对各类土地资源利用现状及规划的执行情况掌握得不够准确。二次调查成果数据显示,全国耕地面积有所增加,但实有耕地面积并未增加。上海、江苏、广东等3省市,2013年现状耕地数量已经低于规划目标。由于土地利用还未实现从粗放型向集约节约型的真正转变,实际耕地保护面临的压力还会进一步加大:一方面,虽然我国实施了“占一补一”的土地政策,但近年来建设占用的耕地,近1/2是水田和菜地,补充耕地中水田和菜地不足1/5,造成实际耕地总体质量下降。另一方面,查明的耕地面积中有部分不符合生态环境保护的要求,需要根据国家生态退耕工作总体部署逐步调整,这样一来,适宜稳定利用的耕地还会有所减少。
  2.2 规划前瞻性不够科学,不能适应新时期的发展战略 部分地区土地利用总体规划对土地资源的供应与经济发展需要研究不够,造成规划科学性不足。浙江、河北、江苏、福建、山东等5省经济发展过快,集约节约用地不够,导致2013年新增建设用地指标已接近或突破规划目标。“十三五”时期,是经济转型升级的爬坡期、实现全面小康的决战期、生态文明建设的提升期、建设法治社会的关键期,从中央到地方作出的一系列发展战略调整部署倒逼土地利用总体规划的急需调整完善。如党中央提出的“一带一路”发展战略和长江经济带,有利于中西部产业升级、东中西平衡协调发展、打造中国经济升级版和中国梦的实现,势必将影响这些区域的土地规划调整。再如重庆按照全市整体功能最大化、人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的要求,将全市划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区五个功能区域;5大功能区的划分将对各区县土地规划产生新的影响。另外,国务院办公厅印发的《国民旅游休闲纲要(2013-2020)》、农业部办公厅印发的《关于加快发展都市现代农业的意见》等文件的执行将对旅游产业发展、农村建设用地布局带来新的影响。
  2.3 相关规划与土地利用总体规划间协调衔接不紧密 目前,与土地利用总体规划联系最紧密的法定规划是城乡规划,与国土管理共同涉及到城乡空间的管理,空间规划对资源要素的配置均是实现国民经济和社会发展总体目标的物质空间载体。土地利用总体规划规划的基本指导思想是“以供给定需求”,属于刚性规划控制模式,其核心是实现耕地总量动态平衡,注重城镇用地和其他类用地之间的协调,由国土部门管理;城乡规划中较成熟的是城市总体规划,城市总体规划是一种以定性、定位为基础的土地利用整体空间规划,规划模式相对更具有弹性,主要基于对城市发展多种因素全面综合分析,按照市场经济条件下的发展规律,提出规划期内的发展目标和设想,由规划部门管理从规划编制方法上,城市总体规划中建设用地规模是通过预测规划期内的人口及城市化水平,并结合国家制定的建设用地标准来预测;用地功能分区是根据城市的整体发展对各类用地的实际需求来确定的,不同层次规划间、上下级规划间没有严格的控制关系,只需要相互之间协调和衔接,因此规划弹性突出,甚至有时候失之于过度变通。城市总体规划确定的城镇用地规模及范围常常大于土地利用总体规划的管控方案,难以在用地数量、位置、性质等方面实现规划有效衔接。
  其他各级各类规划中,与土地利用相关的规划主要有能源、交通、水利等基础设施规划,林业、生态建设和环境保护规划等。由于这些规划大多数规划内容仅限于指导思想、规划原则和目标,未落实具体空间用地布局,且规划种类多,规划的部门和行业色彩浓厚,难以超越部门利益与视野来制定整个国土空间开发体系[1],影响了土地利用总体规划对各类建设用地的指标安排及合理布局。新形势下生态保护红线的划定又为土地规划与环境保护规划的衔接带来了新的课题。
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