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新型城镇化中财政政策中的不足、挑战与对策

放大字体  缩小字体 发布日期:2015-03-03  浏览次数:98
  内容摘要:我国促进城镇化建设的财政政策中存在诸多问题。随着深化改革的全面推进,我国的新型城镇化建设也呈现出许多阶段性特征,如大规模流动人口、各级政府财政责任划分、地方债务等,对财政政策提出了新的挑战。对此,本文提出相应的对策建议,以形成促进新型城镇化建设“输血”与“造血”良性互动的的财政政策支持体系。
  关键词:新型城镇化   财政政策   不足    挑战  对策
  诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨曾经断言:中国的城市化将是21世纪影响世界最重大的两件事情之一。改革开放以来,中国城镇化建设“跑步前进”,取得了举世瞩目的成绩,这些都与我国一系列强有力的财政政策有着密不可分的关系。但近年来我国促进城镇化建设的财政政策也存在一些不足之处。党的十八大以来,我国提出了新型城镇化建设要以人为核心,有序推进农业转移人口市民化,形成大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。这无疑给我国财政政策提出了许多新的要求和挑战。
  我国新型城镇化建设中财政支持政策中的不足之处
  (一)财源单一且融资不畅
  “速度快、质量不高”是我国城镇化建设过程中的主要矛盾之一。究其原因,难就难在钱从哪里来?一是目前我国财政收入结构主要以流转税和所得税为主体,财产类税收占比较低,而国外财产税的所占比重往往较高。20世纪60年代,美国财产税收入高达90%以上,之后虽逐年下降,但仍超过50%。二是难以为继的“土地财政”。目前很多地方政府对“土地财政”过度依赖。据统计,2013年全国土地出让收入首次突破4万亿元大关,占地方财政收入比重为59.8%,成为地方财力不折不扣的“顶梁柱”。三是颇受诟病的地方政府融资平台。地方政府“债台高筑”隐含着城镇化建设过程中的融资不畅、无序管理,也暴露出在现行财政体制下,地方“想发展,但缺钱”的尴尬处境。
  (二) 城镇化建设财政支出结构不合理
  一是财政投入重硬件建设,轻软件发展,城市管理“长短腿”。我国城镇建设财政投入中,“重建轻管”的现象普遍存在,城市公共财政资金的投入不足,城市基础建设、公共服务设施和社会公共事务等城市管理成了城镇化建设的“长短腿”。二是财政投入重本地市民,轻流动人口,城镇公共服务非均等化。在长期固化的城乡二元结构下,政府对农民转化为市民的财政投入不足,如失地农民就业补偿、农民工及其子女的教育、就业、医疗、住房等问题。进城农民被边缘化,城镇公共服务非均等化现象明显,有违城镇化的初衷。三是财政投入重城市GDP增长,轻生态保护,环境污染问题严重。长期以来,我国城镇化建设往往走的是一条“以环境与资源利益换取经济增长”道路的传统模式观念。绝大多数城镇在工业化进程中忽视了环境规划和治理,致使城市地区污染严重。四是财政投入重房地产业发展,轻其他产业发展,产业协调失衡。地方政府为了获得短期高额收益,盲目发展产业结构单一,过度依赖房地产行业,忽视了其他产业的合理均衡发展,一旦房地产泡沫破灭,单一的产业结构将使地方财政收入陷入窘境。
  (三)城镇建设资金的使用效率不高
  近年来,我国不断优化财政支出结构,加大对“三农”、社会保障、以及欠发达地区等支持力度,城镇化建设取得较大进步。但财政资金的使用效率一直受到社会各方的质疑。一是“撒胡椒面”式的资金投资方式,难以形成聚合力,造成城镇建设资金的使用效率不足。2013年,中央财政转移支付资金高达4.38万亿,较上年增长8.79%。城镇化建设资金虽金额逐年增多,但涉及范围多而广,达100多项,几乎涉及了公共基础设施建设、教育、科技、医疗卫生、社保就业等城镇化建设各个领域,因而可用金额大小不一,有的只有3-5万元。二是劳民伤财的“政绩工程”。近年来,随着财政收入的逐年增加,政府向民生建设方面的财政投入呈快速增长之势。但与此同时,各级政府财政支出效率低下的问题也凸显出来,其中不乏劳民伤财、中看不中用的“形象工程”、“政绩工程”。
  我国新型城镇化建设中财政支持政策的挑战
  (一)人口流动对现有财政政策体制的挑战
  经济发展总是伴随着人口的大规模跨地区流动。国家统计局数据显示,2012年我国流动人口数量达2.36亿人,同2010年普查相比,流动人口增长6.79%。如此规模庞大的人口流动,意味着我国城镇化将面临着资源环境等压力,及对现行财政体制的挑战。不仅如此,由于我国区域间发展不平衡,农村人口流动出现跨省城镇化现象,由欠发达地区向发达地区转移、由西往东方向趋势流动,造成我国流动人口不仅规模庞大,流动空间跨度也大。如何在提高城镇人口公共服务、社会保障的同时,保障城镇这一“浮萍人口”享有同等的公共福利,这使得我国在财政管理方面面临更大的挑战。
  (二)城镇化对各级政府财政责任划分的挑战
  我国的城镇化进程中,为适应城镇经济社会发展的需要,城镇税收结构与公共资金运用必然会相应的发生重大变化,形成了对财政制度改革的强大动力。但我国由于财政层次众多、政府接管不规范,各级政府财政体制运用往往难以统一。目前,我国各级政府行政层级大致分为中央、省、市、县、乡五级。中央与省级间的财政体制基本上达到全国范围内统一,但在省级政府以下,大多数层级地区的财政体制往往差别很大,市与县之间财税责任划分矛盾尤为突出。随着新型城镇化建设进程的推进,县级政权财政自主的呼声越来越高,如何明确规范省市县在事权、财权等方面的划分就显得急为迫切。
  (三)地方政府债务融资的风险控制问题
  随着经济体制改革的不断深入,我国财政职能逐步转变到主要提供公共物品与公共服务上来。在这一过程中,地方财政的作用日益突出,其支出比重逐渐增加。城镇化进程的高速发展,对基础设施的承载能力提出了更高的要求。当地方财政的当期收入,无法满足公共产品与公共服务供给增加所产生的巨大资金投入时,利用财政、金融手段融资成为现实的选择。地方政府投融资平台应运而生,其产生的本质是地方经济社会建设的巨大资金需求与地方财政收入的“捉襟见肘”。然而,以地方融资平台为主体的债务融资,在有效解决地方政府经营城市中的资金不足、促进地方经济发展的同时,迅速膨胀的债务风险也不断涌现。如何缓解城镇化建设资金、化解地方政府债务融资风险,是当前城镇化建设中不得不面临的重大难题。
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