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我国持续性财政扩张的多维成因解读

放大字体  缩小字体 发布日期:2015-03-03  浏览次数:178
  内容摘要:近年来,我国的财政扩张已然是一个客观存在。而围绕着这一扩张趋势产生了大量的学术研究成果。本文的目的在于通过对已有关于成因的研究成果按照财政支出的过程系统进行总结和综述,以期对我国正在经历的财政扩张潮的缘起提供有意义的借鉴和看法,并展现出中国特色的财政扩张逻辑。
  关键词:财政支出   财政扩张   瓦格纳法则   财政政策   锦标赛体制
  财政支出增长:一个客观事实的陈述
  从1997年6月起持续到1999年结束的金融危机中,中国因坚持人民币不贬值,承担了巨大的压力。同时,为了应对亚洲金融危机对国家经济发展的不良影响,中国政府采取了一系列重要的应对措施,其中重要的一条在于1998年起开始实施的积极(扩张性)的财政政策,增加赤字、增加国债和增加政府投资等,这意味着经济难题开始转化为财政难题,由财政去解决。自此,投资成为拉动国民经济发展的“三驾马车”之一,而财政投入更是占据一席之地,从而引致了国内长达十数年还没有结束的持续性财政扩张潮。杨继、刘柯杰(2002)在对1978-2000中国财政支出实证研究的基础上,便预言“未来中国财政支出仍然存在持续增长的趋势”。事实是,自1998年始,从整体上来看,财政扩张在近十来年的中国是一个持续性的、不可忽视的客观现象。因此,借鉴上文关于扩张性财政政策的论述,本文将从财政支出规模和财政赤字规模两个维度对我国的财政扩张现象进行描述。
  财政支出是指在市场经济条件下,政府为提供公共产品和服务,满足社会共同需要而进行的财政资金支付。根据选择的衡量指标类型不同,可以将财政支出分为绝对规模和相对规模。绝对规模是财政年度内政府实际安排和使用的财政资金数额,以时间序列为标杆对各时间点的财政绝对支出进行历时性对比分析,能看出我国财政支持规模的变化趋势。1998年全国财政支出10798.18亿,2009年达到了创纪录的76299.93亿,是1998年财政支出的将近7倍,增长率达到600%以上,而从1998年到2009年的12年间,年均财政支出增长率约为19.52%(见图1),可看到我国财政绝对支出十数年来呈现逐步增加的态势,特别是从2005年开始,支出增长的速度逐渐变快。相对规模是绝对支出与GDP之间的比率,同样对这个比率进行历时性比较,可以看出政府在社会经济生活中的地位和作用的变化发展趋势,即财政支出相对规模的变化趋势。如表1所示,从1998年的12.79%,到2009年的22.41%,增幅达到了约98.36%,虽然年平均增长幅度不是很大,但总体而言,我国财政支出持续性增长的客观趋势是不容置疑的。
  财政赤字是财政支出大于财政收入而形成的差额,现实生活中,国家经常需要大量的财富解决大批的问题,会出现入不敷出的局面,而这是财政赤字不可避免的一个原因。况且,财政赤字带来的也并不总是负面影响,财政赤字在一定限度内,可以刺激经济增长。而且,我们可以通过财政赤字的大小判断财政政策的方向和力度,这也是为什么通过财政赤字维度来衡量我国财政支出情况的基本原因。以《中国统计年鉴(2010)》提供的数据为研究对象, 1998年国家财政赤字为-922.23亿,而到了2009年,这个数字突破到了-7781.63亿,是1998年的7倍多,整体来看呈现总体规模扩张的趋势(见表2),政府职能扩张、公共服务需求增加、社会突发性事件增多、转移支付规模扩大等应该是导致政府财政赤字规模逐年扩张的原因。
  财政的支出的持续性增长(或财政扩张)在我国已然是个不争的事实,学界对该问题也有争论,他们从不同的学科领域出发,站在不同的立场,透过不同的视角,建构不同的分析框架与模型,依据不同的数据,全方位、立体化阐述分析了我国持续性财政扩张的成因及其影响,产生了大量理论性、实证性的研究成果。纵观已有研究成果,以不同动因间的最大公约数为标杆,这些影响因子从宏观上可分为:政治性因素、经济性因素、社会性因素。政治性因素主要是指与财政支出有关联的政治因子,表现为政局是否稳定,政体结构和行政效率,政府干预政策等;经济性因素主要是指围绕财政支出所产生的一系列经济因子,表现为经济发展水平决定财政支出的财力保证;社会性因素则是指与财政支出相关的社会因子,表现为人口、就业、教育、医疗卫生、社会救济、社会保障等。因此,将在上述三个宏观维度的背景下,围绕着财政支出的基本内涵,从主体、客体、过程、目标、环境五个层面阐释我国财政支出持续性增长的成因。
  “合法性”埋单:瓦格纳法则下的政府职能扩张
  政府就是一个国家的统治机构,为维护和实现特定的公共利益,按照区域划分原则组织起来的,以暴力为后盾的政治统治和社会管理组织。合法性被认为是政府行政的最基本条件,在政治学中通常用来指称政府与法律的权威为民众所认可的程度。对于一个政权而言,通常需要得到大多数民众的认可才能维持其权利,其本质就在于保障大多数民众的个人利益,表现在公共领域就是要满足大多数民众的公共需求,即政府提供公共物品的职能。“政府职能通常包括政治、经济、军事、社会和文化等等。政府在行使任何一项职能时,都需要支配一定的人力物力财力。安排、使用和耗费这些资源,就形成了财政支出”(鲍杰,1999)。也就是说,财政支出是同政府职能相关的,进而推知,财政支出是同政府合法性相关的。因此,要想维持政府的“合法性”,政府就必须履行自己为社会提供公共物品的职能,而这个职能的履行必然要消耗人力物力财力,必然需要财政的支持。那么,为什么财政支出会持续性增长呢?瓦格纳在深入研究了19世纪欧美主要资本主义国家的经济发展状况后,认为随着工业化的逐步发展,扩张中的市场与市场参与者之间的关系会变得愈加复杂,为保护自身的利益不受侵犯,社会公众必然会要求政府制定并建立司法组织以执行各种法律来保护商业贸易和合同契约。工业化发展的同时也加快了城市化的进程,产生了一系列外部性问题,需要政府出面进行管理和调节,从而使得越来越多的资源集中在政府手中,政府职能范围扩大,公共支出也相应地出现持续性增长。即工业化→城市化→“拥挤”→政府活动扩张→财政支出比率提高(姚静,2009)。
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