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农村产权金融的制度变迁、共同治理与交易约束

放大字体  缩小字体 发布日期:2015-06-16  浏览次数:387
  摘   要:本文选取陕西省L县在土地流转及金融创新方面的实践作为案例,深入挖掘并分析了当前L县土地流转信贷发展现状,及制约我国土地流转信贷发展的深层次原因及矛盾,最后提出政策建议。
  关键词:农村金融;土地流转;案例研究
  中图分类号:F830.31                   文献标识码:B                      文章编号:1674-0017-2015(4)-0079-06
  一、农村金融改革创新的L县实践
  L县地处陕西省关中平原腹地。自2010年以来,围绕L县土地流转的金融支持问题,县政府、人民银行、金融机构和相关主体先后出台了《L县土地流转管理办法》、《L县土地流转抵押登记办法》、《L县农村土地承包经营权抵押贷款政府贴息办法》、《开展农村土地承包经营权抵押贷款的意见》等文件,制定土地流转及土地承包经营权抵押贷款的运作规则。随后,一是开展了“四权”即农村土地承包经营权、农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、集体建设用地上房屋所有权确权的登记颁证。二是成立了由农村产权价值评估市场中心、农村产权抵押担保中心、农村产权收储中心、农村产权交易中心四个中心组成的农村土地流转中心,其主要职能是对需要贷款的农村产权进行价值评估,通过担保基金给产权抵押贷款进行增信,对抵押物先收购、再拍卖,拍卖所得优先偿还金融机构贷款,剩余部分返还给债务人,并为农村产权管理、抵押、评估、担保、收储及挂牌交易提供综合服务平台。
  目前,L县土地承包经营权确权登记工作已基本完成颁证。全县共流转土地承包经营权10.2万亩,占全县可流转土地的56%;土地流转中心已为各类农村产权交易、贷款行为出具价值评估报告1.38万份;L县农村信用联社、L县村镇银行、邮政储蓄银行等金融机构累计发放农村产权抵押贷款3.5亿元。应该说,L县以土地承包经营权抵押为突破口、完善信贷支农手段、提升农村金融服务的工作取得了初步成效。
  二、关于土地承包经营权“L县模式”的理论探讨
  (一)制度变迁:农村融资约束与创新
  制度变迁是指一种制度框架的创新和被打破。随着环境的变化或自身理性程度的提高,人们会不断提出对新制度的要求,以实现预期收益的增加。当现存的制度供给和需求基本均衡时,制度是稳定的,当现存制度不能满足人民需求时,就会发生制度的变迁。从理论上讲,L县农村土地承包经营权抵押贷款的创新就属于制度变迁的范畴。
  具体分析催生L县土地制度变迁的因素。
  其一,来自于L县农业生产规模化的诉求。近十年来,L县因地制宜推动农业集约化、规模化发展,党的十七届三中全会后,L县在坚持“依法、自愿、不改变土地用途”的前提下,采取土地出租、互换和转让的形式,开展土地流转试点,2012年L县被国家农业部确定为全国农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县,农业生产方式实现由传统农业向现代农业转变,由分散向集约规模化转变,催生了大量的资金需求。
  其二,来自于破解农村信贷约束的诉求。缺少有效抵押物是制约农户融资难的重要因素,大多银行要求农户申请贷款必须有人担保,但有意愿提供担保的人较少。但2010年起,L县率先在西北启动了“明晰农村产权关系、激活农村产权功能”为主要内容的产权制度改革,2014年全县土地承包经营权确权登记工作已基本完成,农村产权确权登记工作已经走在了西北乃至全国的前列,这为农村产权进入金融市场,缓解农村信贷约束提供了空间。
  其三,来自于外部环境变化所催生的诉求。一是政策环境的变化。L县2009年被省委确定为统筹城乡配套改革试点县,2012年被国家确定为全国土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县,为L县带来了“先行先试”的政策空间和优势。另外,《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》中明确提出,要“积极支持和配合当地党委和政府组织推动的农村土地承包经营权流转和农房用地制度,改革探索开展相应的抵押贷款试点”,为农业生产利用土地承包经营权抵押获取资金支持提供了来自于国家金融监管部门的政策导向。二是经济环境的变化。统筹城乡试点的深入开展,社会保障体系的完善使L县很多农民不再仅靠土地种植来维持生计,其对土地依附性的下降也使得农民失地风险随之降低,从而为土地承包经营权抵押制度的形成创造了条件。
  基于以上背景,L县设计了一系列配套机制,实施金融支持农村土地流转试点工作,在实践中实现了制度变迁。从L县实践中,虽然一些基础因素使得部分主体具备了诱致性制度变迁的动力,但我们并没发现任何主体在政府发布意见前开展土地承包经营权贷款的尝试。因此,政府是实际的推动变迁主体,同时变迁的程序是自上而下的。从本质上说,L县实践是一种强制性制度变迁,影响其设置的因素主要是政府和金融机构博弈的结果,他们意图利用融资机制的创新,释放产权中蕴含的巨大能量,从而破解农村严重的信贷约束。
  (二)共同治理:土地承包经营权抵押贷款的复杂性
  按照经济学的基本规则,单一治理契约适用于简单交易,相对于土地承包经营权抵押贷款等农村金融的复杂性,单一治理却不能达到期望的效果,共同治理契约或能有效解决某些问题。
  L县土地承包经营权抵押贷款试点的制度变迁中,涉及主体包括人民银行、当地政府、金融机构和融资主体,他们总体利益是趋同的。首先,政府开展土地承包经营权抵押贷款是其统筹城乡的载体,也是开展土地流转试点的有效延伸,可以探索释放农村产权的巨大潜能。对人民银行,引导金融机构探索农村融资方式创新,提升“三农”等薄弱环节的信贷支持力度,是一贯践行的责任。对金融机构,其对土地承包经营权抵押业务的态度相对复杂,但土地承包经营权如能成为合格抵押品,资金安全必会得到保证。对于借款主体而言,土地承包经营权抵押丰富了抵押资产的种类,使得他们通过正规金融获得融资的可能性大大提高。因此,涉及的重要主体均希望开展此项业务,他们作为利益相关主体,从理论上看,具备共同治理的条件与基础。
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