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帕金森定律对央行分支行机构编制管理的启示

放大字体  缩小字体 发布日期:2015-06-16  浏览次数:430
  摘 要:本文使用帕金森定律对人民银行分支机构人员设置进行分析,解释了形成目前人员构成现状的深层次原因,并提出从职能入手,明确机构职能与业务权限;从机构编制入手,严格控制机构编制;从岗位分类入手,完善人力资源管理体系等建议。
  关键词:帕金森定律;中央银行;人事管理
  人民银行作为国务院组成部门,总行机构编制接受中央编办管理,自主性相对较小。而分支行机构编制主要接受总行管理,自主性相对较大。由于机构、人员的自我膨胀是机构发展的一般规律,遵循帕金森定律,因此在中央机构编制管理从严从紧的要求下,如何有效抑制分支行机构扩张与人员膨胀的冲动,并同时提高机构运行效率与人力资源配置效率,是值得我们关注的课题。
  一、帕金森定律是什么
  英国历史学家诺思古德·帕金森提出的“帕金森定律”是对官僚组织机构易发生,但又极难改进的近似病态的多种现象的描述,也可称之为“官场病”、“组织麻痹病”、“大企业病”。帕金森阐述了机构人员膨胀的原因及后果:如果一名官员不称职,可能有3条出路:第一是申请退职,把位子让给能干的人;第二是让一个能干的人来协助自己工作;第三是任用两个水平比自己更低的人当助手。结果会是哪一种?失去权力的第一条路是决不可以的,第二条能干的人将来会成为自己的对手,所以只有第三条路最适宜。于是,两个平庸的助手分担了他的工作,他则高高在上发号施令;同样的事情也会发生在助手身上。依此类推,行政机构像金字塔一样不断扩大,行政人员不断膨胀,形成一个效率低下、相互扯皮、令人厌恶的体系。帕金森得出结论:在行政管理中,行政机构会像金字塔一样不断增多,行政人员会不断膨胀,每个人都很忙,但组织效率越来越低下。
  帕金森定律深刻揭示了行政权力扩张引发的人浮于事、效率低下的“官场病”。帕金森提出,在一个组织中,机构和人员的增加并不完全来自现实工作的需要,而是它自身的需要,有它自身的法则。管理活动本身会制造工作,增加人手而制造出功能重叠、相互扯皮的管理体系,从而使工作目标不明确、不紧凑,进而导致工作效率低下。这就是帕金森定律中最著名的阐述,概括为“雇员的数量和实际工作量之间根本不存在任何联系”,也即是帕金森定律中的第一条“冗员增加原理”。“冗员增加原理”就是指组织官员数量增加与工作量增加很多情况下无关系,而是由两个因素造成的,即每位官员都希望增加下属而非对手(如投票),以及官员们彼此为对方制造工作(如行政审批、工商、税务、审计等)。由于自上而下地增加下属,不可避免地就会出现机构臃肿的庞大管理机构。由此帕金森还推断,当帕金森定律发挥作用时,每年总得增加6%左右的相关人员,将导致行政机构和行政工作人员无限膨胀。
  “帕金森定律”较好地解释了,为什么政府机构在经历一段发展之后总会形成机构庞杂、人员过多的局面,当政者不得不定期进行艰难的“减肥”工作,从而使政府机构精简跳不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
  二、人民银行分支行的帕金森现象
  人民银行对分支行机构编制一直坚持从严从紧的原则,与10年前银监分设之初相比,分支行人员已大幅度压缩,以此对照帕金森定律提出的“每年总得增加6%左右的相关人员”,人民银行分支行并不存在明显的帕金森现象。但如同帕金森所提到的,当一个组织只要出现“权力的危机感”,即既得权力的拥有者如果存在权力危机,为了不轻易让渡自己的权力而增加下属,那么就很容易产生帕金森定律中提出的机构臃肿、效率低下的困境。分析人民银行分支行机构运行现状会发现,这种“权力危机感”或多或少影响着分支行的机构运行效率。
  (一)各项职能有向下延伸的趋势
  现行的中国人民银行分支机构设置模式,是从高度集中的经济管理体制沿袭而来的,具有明显的集权分层组织特征,机构设置模式比较固定,主要依据行政区划设置。在职能履行方面,从分行到县支行,各级行具体职能描述的差异化并不明显,大都按照所辖区域履行相同的职能,存在“上下一般粗、左右一个样”的情况,因此,从分行到地市中心支行,每家行几乎都能在下级行找到对口部门。同时,人民银行的业务工作大都专业性比较强,需要全国一盘棋、政策一致、上下联动。特别是近年来,随着信息系统互联,各项操作性业务专业化分工越来越细,都要求总行对分支行自上而下进行条条业务指导。而且受帕金森定律的影响,各部门都存在不断向下扩张权力的内在利益驱动力,通过业务向下扩张,迫使下级行配备专门对口的机构(包括增设二级内设机构)和人员。
  (二)各级分支行有机构扩张的倾向
  公共选择理论认为政府官僚是“理性人”,并致力于维护自身利益。吸引官僚在政府中任职并积极维护现状的因素有薪金、办公津贴、权力、社会地位等,这些因素一般随着官僚机构级别、预算数量、权利范围的增加而增加。因此,从公共选择理论的角度看,官僚等代理人会尽力扩大其机构级别和规模或从事更多的管理活动,也即我们常说的“有为才有位”,人民银行也毫不例外。依据现行的财务管理办法,人民银行分支行的财务费用与工资总额,都与机构、现有人员数有密切关系,这在一定程度上加速了分支行的逆向选择,增加了各级机构、人员的膨胀趋势:分支行只要有更多的机构和人员,就会有得到更多的财务费用和工资总额。在这样的内在利益机制驱动下,分支行进入了“业务职能、权力扩张—要求增设机构、补充人员—进一步职能、权力扩张”的循环。
  (三)部分内设部门有人员增加的冲动
  人民银行具有中央银行和政府部门多重属性,在一定程度上还具有企业的特性,但从管理者来说,大多仍然坚持着政府部门的惯性思维,并没有形成人力成本、成本—收益等意识,人员“只进不出”和“只能上不能下”的惯性作用,导致了部分内设部门有不断进行人员补充的冲动,以及增设机构、增加领导职数的需求。
  三、人民银行分支行应如何规避“帕金森定律”
  从委托代理关系来看,总行(或上级行)作为委托人,分支行(或下级行)作为代理人,需要通过激发促进分支行有效履职来实现人民银行整体目标。而根据帕金森定律,机构臃肿、人浮于事必然导致内部相互扯皮、机构运行效率低下。因此,要实现人民银行的整体目标,必须通过明确职能、合理设置机构、完善人力资源管理体系,规范人民银行内部机构运行,进而有效遏制帕金森定律带来的不良影响。
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